清末保密立法近代化探索之路

晚清时期，国家民族存亡面临严峻挑战，迫切需要强化保密斗争以应对列强的疯狂情报渗透。彼时，在中华法系开始走向崩溃的大背景下，中国悠久的保密制度和传统受到西方法制文化的冲击和挑战，不得不进行反思和调整，同时引进和移植了部分西方法制，开启了中国保密法制的近代化转型。

革新立法理念

古代保密法制的出发点和落脚点在于保证皇权统治稳定，通过控制秘密信息维护统治秩序。因此，为达保密目的，往往通过严苛甚至残酷的刑罚惩治泄密行为，形成了“以刑护密”的法制传统，其制度构建呈现出鲜明的“重典治国”特征。历代统治者通过《唐律疏议》《大明律》《大清律例》等法典形成威慑机制，实现了事关国家的秘密信息保护与皇权安全的紧密捆绑。

晚清法制改革废除了封建五刑，改革了行政司法混同的旧制，保密立法领域最重要的改变，是在价值取向上实现了由“卫君”到“卫国”的转变，突破了维护皇权的单一维度，开始关注军事安全、国家主权等法益，并且在严重外患影响下，保密法制特别注重于维护军政外交秘密，为战争服务。

清代，康熙皇帝亲自主导创设了奏折制度，当时的保密制度之完备堪称历代集大成者，但也伴随产生了过分保密的现象。乾隆时期，曾专门明确奏折应“事关奉旨或命盗邪教重案及更定旧章、关系民瘼一切紧要事宜”，以限制保密范围的扩大化，但这种模糊化、原则性的规定往往难以落地实施。清末在改革派“民权伸张需开放信息”呼吁下，保密法制顺应民主公开的潮流，开始考虑信息公开的必要性，更加注重合理确定秘密信息的范围。在司法诉讼领域，清政府移植了西方“审判公开兼顾保密”的理念，即以公开审判为基本原则，但案涉事关国家的秘密信息和其他特定情形时则应当保密。《大清刑事民事诉讼法》规定“凡开堂审讯，应准案外之人观审，不得秘密举行，但有关风化及有特例者不在此限”。

推进专门立法

清末保密立法的近代化转型，大量吸纳了西方部门立法、专业立法的先进经验，保密法制不再是简单的刑律附属条款，开始独立化体系化发展，在军事秘密保护、电报保密等领域实施专门立法。

1908年清政府颁布了《惩治泄漏军事机密章程》，开近代军事信息保密专项立法先河，采用列举式立法方式明确规定了军事秘密的概念，界定了军事文书图画，军港、军工厂设施信息等8项具体内容。与之相比，清代早期《大清律例》关于保密的条款强调保护“军情重事”和“机密重事”，保密范围较为笼统模糊。该章程将保密工作区分为内部管理和外部防护两个维度，分别设泄漏（露）军事机密罪和刺探、搜集军事机密罪，量刑上平时处有期徒刑，戒严时加重惩处，战时则处“永远监禁”或死刑。1911年清政府颁布的刑事法典《大清新刑律》，开创性地将政务秘密、军事和外交秘密统称为“机务”，将泄漏（露）政务秘密罪以及刺探、收集和泄漏（露）军事秘密罪，均以“泄漏机务罪”论处。对于该罪的惩治，建立了分级惩处机制，量刑依据情节确定，普通泄密者处“五等有期徒刑（2月至15年）”，间谍行为可判死刑，由此构建起层次分明的罪刑体系。

伴随电报技术的进步以及报刊业的发展，政务公开和新闻自由逐渐成为时代潮流，给相关保密立法带来全新的考验和挑战。清政府于1870年颁布、1888年修订了《电信新法》，甲午战争后实行两年一修制度，以期从技术上加强电报保密。但是，面对电报泄密问题依然频发的势头，在依赖刑律中“泄漏军情重事罪”惩治效果不佳的情况下，当时的清政府邮传部又于1902年颁布、1908年修订了《处分泄漏电报章程》，该章程将电报分为“军国要报”“寻常官报”“商报”三种，实行分级差异化管理，同时对泄密行为按“泄漏者”“通同者”“知情不报者”不同参与程度，分别处3个月以上至10年的有期徒刑。针对新闻刊物大量发行的情况，清政府也初步建立了新闻保密审查制度。1906年至1910年间相继出台《报章应守规则》《报馆暂行条规》《钦定大清报律》，明确规定“不得揭载军事、外交、朝政机密”，对报社履行保密义务“禁止刊登涉军政信息”作出具体规定，开创我国近代新闻出版保密立法先河。

转型奠基启后

自鸦片战争始，各国加强对华情报刺探。然而，清政府保密制度废弛，直至甲午战争爆发前，清政府提出并执行的保密措施仍是实行保甲制度、奖赏揭发、严惩汉奸等传统方式，在当时的形势下实属粗陋和迟钝。

甲午战争开战前，日方即破译了中国驻日公使使用的电报密码，然而这一密码至战争结束仍未更换，1895年《马关条约》谈判期间，李鸿章与国内的往来电报内容也均被日方侦获。据日本间谍石川伍一案记载，战争期间清政府租用商船“高升”号运兵朝鲜的计划被日本间谍刺探获取，间谍竟使用清方的电报局将这一信息传回国内。

战后，清政府痛定思痛，在推行新政过程中特别注重加强保密立法，既立足国情实际，又积极吸收和借鉴西方的法制经验，在探索建立完善和有效的保密法律体系方面有所进步。在严峻的国家安全形势下，虽然没能在有效解决“维护统治”与“适应近代化”之间的张力中找到平衡——因王朝倾覆导致制度转型目标未能达成，但保密法制不再一味强调“以刑止泄”，而是积极引入西方法律原则，在专门立法、合理定密、平衡保密与公开关系等方面进行了有益尝试，为中国保密法制后续发展奠定了重要基础。

转自：中国保密在线